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AVANCES RECIENTES PARA LA TUTELA DE LOS DESC EN EL SISTEMA INTERAMERICANO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS...

Autor: Carlos Teijo García

Durante los últimos años se han producido avances importantes, a nivel global, en materia de exigibilidad jurídica de los DESC. Desde el punto de vista sustantivo, el Comité de DESC de la ONU impulsó este proceso al señalar que todos los Estados parte en el Pacto –aún a pesar de la flexibilidad que les otorga el artículo 2.1 cuando indica que los DESC pueden realizarse de manera progresiva en función de la disponibilidad de recursos estatales- tienen, en primer término, la obligación inderogable de garantizar a la población unos niveles esenciales mínimos de derechos (1); deben asumir, en segundo lugar, las obligaciones autoejecutables que determina el Pacto que resultan de inmediato cumplimiento, con independencia del nivel de recursos de que disponga cada Estado. Y deben también adoptar medidas positivas mediante estrategias nacionales de desarrollo para avanzar de la forma más eficaz posible hacia la plena realización de los DESC y, sobre todo, para evitar la regresividad respecto a las metas alcanzadas. Desde el punto de vista procesal, por otra parte, la entrada en vigor el pasado mes de mayo del Protocolo Facultativo al PIDESC, que permite la presentación de quejas individuales ante el Comité, ha abierto nuevos horizontes para estimular la exigibilidad jurídica de los DESC.

En el sistema interamericano la evolución de la tutela jurídica de los DESC ha seguido una tendencia similar a la existente a nivel global; es decir, los textos normativos de referencia han dado un tratamiento muy sucinto a estos derechos pero, sobre todo, la creación de normas secundarias para garantizar su control ha avanzado de forma igualmente parsimoniosa. Ni en la Declaración Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre de 1948 (DADH), ni en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) de 1969, aparece una regulación sistemática sobre los DESC. Tan sólo fue incorporado a la Convención el artículo 26 en el que, con carácter general, se establece que “los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la [OEA], reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados”.

El alcance de dicha disposición ha sido objeto de una considerable controversia. Para parte de la doctrina, el artículo 26 no garantiza derechos en sentido estricto, por lo que la tutela directa de estos derechos en sede jurisdiccional no es posible y debe ser realizada de forma indirecta a través de la protección de derechos civiles y políticos conexos, tal y como se demuestra en la práctica de los órganos de control. Esta posición, sin embargo, ha sido cuestionada por quien entiende que “aunque la Convención no contiene, expresis verbis, un elenco de DESC, sí contiene, por vía de referencia (interconexión normativa) un listado bastante prolijo de estos derechos (…) [por lo que] considerar que la Convención es sólo una Convención de derechos civiles y políticos, y que por tanto la competencia ratione materiæ de la Comisión y la Corte se circunscribe sólo a esos derechos, es producto de una lectura incompleta del Pacto de San José, cuando no mal intencionada” (2).

Los déficits de regulación de los DESC en el sistema interamericano han sido subsanados mediante la adopción del Protocolo de San Salvador, que está en vigor desde noviembre de 1999 (3). A pesar de la exhaustividad material de sus disposiciones, el Protocolo es una muestra más de la limitada tutela que brinda el sistema a los derechos prestacionales puesto que se limita a establecer (artículo 19) un sistema de control no contencioso que se basa en la presentación de informes periódicos por parte de los Estados ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos; al tiempo que restringe la presentación de comunicaciones individuales ante la Comisión sólo a los casos en los que se aleguen violaciones a los derechos a la educación y a la libertad sindical, definidos en los artículos 8 y 13 del Protocolo. En cualquier caso, es preciso valorar de manera positiva el funcionamiento de los informes periódicos, puesto que ha comenzado ya a generar resultados prácticos y ha permitido perfilar indicadores estructurales, de proceso y de resultado para medir el cumplimiento de las obligaciones estatales en materia de DESC (4).

Pasando al plano estrictamente contencioso, buena parte de la doctrina ha argumentado –tras el fallo la Corte Interamericana en el asunto Cinco Pensionistas contra Perú (5)- que, dado el desinterés del Tribunal en reconocer violaciones específicas del artículo 26, merece la pena centrarse sobre las estrategias de litigio que buscan la tutela indirecta de los DESC en el ámbito de los derechos civiles y políticos, por ejemplo a través de la violación del principio de no discriminación o mediante el recurso a la rica jurisprudencia desarrollada por la Corte respecto a la noción del proyecto de vida. Algunos de los mejores ejemplos de casos en los que la Corte ha preferido apoyarse sobre los derechos civiles y políticos para la defensa de los DESC son los asuntos Villagrán Morales y otros (6), Panchito López (7), Yakye Axsa(8), Comunidad Indígena Sawhoyamaxa (9) y Comunidad Indígena Xákmok Kásek (10).

A pesar de que, en la vía contenciosa, la tendencia hacia la protección indirecta de los DESC resulta predominante en el sistema interamericano, también es preciso hacer mención de la reciente e importante sentencia en el asunto Acevedo Buendía (11) en la que la Corte afirmó que el artículo 26 de la Convención es susceptible de control jurisdiccional y que “la regresividad resulta justiciable cuando de derechos económicos, sociales y culturales se trate” (§103 in fine), con lo que ha dejado abiertas las puertas para que puedan producirse eventuales desarrollos futuros de la jurisprudencia interamericana en materia de tutela directa de los DESC.