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LA ENERGÍA SOLAR FOTOVOLTAICA EN ESPAÑA: ASCENSIÓN Y CAÍDA DE LAS AYUDAS PÚBLICAS...

Autores: Antonio Jiménez Abraham y Wanda Cazalla Marcos

En toda Europa, y especialmente en los países del sur, asistimos en el último lustro a una dura política de ajuste de las economías nacionales a la reestructuración global sufrida por los mercados financieros. En España, estos ajustes han afectado a sectores estratégicos como el energético, y en concreto a las energías renovables, que en un periodo de cinco años ha sufrido una burbuja que finalmente ha estallado. El resultado es la incertidumbre jurídica derivada de un marco normativo en constante cambio, así como múltiples pleitos abiertos (y por abrir) contra el Estado español.

MARCO NORMATIVO

La Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, que hasta su reciente derogación ha constituido el marco jurídico fundamental de la energía eléctrica en España, inauguró el proceso de liberalización del sector eléctrico mediante la consagración del principio de libre competencia.

En el entonces novedoso marco normativo, las energías renovables no consumibles, entre ellas la solar fotovoltaica, hasta un potencia máxima de 50 MW quedaban encuadradas en el denominado “régimen especial”, que reconocía a los productores el derecho de acceso prioritario a las redes de transporte y distribución, así como la posibilidad de que el Gobierno complementara su régimen retributivo mediante la percepción de una prima o tarifa.

BREVE HISTORIA RECIENTE DE LA ENERGÍA SOLAR FOTOVOLTAICA EN ESPAÑA

3.1 El inesperado “boom” fotovoltaico (Real Decreto 661/2007)

A partir del año 2004, pero principalmente desde el año 2007, el Gobierno español estableció como prioridad de su política el fomento de las energías renovables en su conjunto. Para la tecnología solar fotovoltaica, se estableció un objetivo de potencia instalada de referencia de 371 MW hasta el año 2010. Así, el Real Decreto 661/2007 definió un sistema ilimitado en cuanto a la potencia a instalar, retribuido mediante una tarifa regulada que representaba 500 veces el valor real de la electricidad en el mercado eléctrico.

Como resultado de estas medidas, en el periodo de un año se había instalado en España un total de 1.000 MW (frente a los 371 MW planificados), lo que llevó al Gobierno a la primera limitación de las tarifas mediante la aprobación del Real Decreto 1578/2008.

3.2 El comienzo de los recortes (Real Decreto 1578/2008)

El Real Decreto 1578/2008 estableció un nuevo marco retributivo más restrictivo (aunque aún atractivo) para nuevas instalaciones, que supuso un recorte de aproximadamente el 30% respecto de la tarifa anterior. Asimismo, se limitó el número de instalaciones con derecho a tarifa y el plazo de percepción de la misma (25 años). Las instalaciones sujetas a este régimen convivieron con las acogidas al Real Decreto 661/2007.

3.3 La incertidumbre generada por las sucesivas modificaciones puntuales

El empeoramiento general de la economía española, unido al problema específico del galopante déficit de ingresos del sistema eléctrico, llevaron a los sucesivos Gobiernos a partir del año 2010 a aprobar una serie de medidas sucesivas e inconexas, y con efectos retroactivos para instalaciones ya en funcionamiento, que generaron en el sector una grave situación de incertidumbre. Entre otras, se limitó a 25 años el plazo de percepción de la tarifa para las instalaciones sujetas al Real Decreto 661/2007; asimismo se estableció un límite anual de horas con derecho a tarifa regulada en función de las 5 zonas solares climáticas en las que se dividió el territorio español; finalmente se introdujo un nuevo impuesto del 7% a la producción eléctrica en general. En enero de 2012 el Gobierno suspendió temporalmente la asignación de tarifas para nuevas instalaciones, situación que aún no se ha resuelto.

3.4 El nuevo régimen retributivo (aún en ciernes)

La grave situación de incertidumbre ha desembocado finalmente en la aprobación, en julio de 2013, del último marco retributivo con vocación de permanencia para las energías renovables. La nueva retribución, que percibirán todas las instalaciones fotovoltaicas (las existentes y las futuras) una vez se aprueben los concretos parámetros económicos que la definen, se basa, por una parte, en los ingresos obtenido por la venta de la energía producida en el mercado de electricidad, y por otra parte, en una retribución “específica”, que tendrá en cuenta los ingresos por la venta de la energía producida en el mercado de electricidad, los costes de explotación y el valor de la inversión inicial. Este nuevo modelo será revisado cada 6 años por el Gobierno para adaptarlo a la coyuntura económica de cada momento.

CONFIANZA LEGÍTIMA E IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES

Todas las reformas parciales iniciadas en 2010 han sido impugnadas de manera generalizada por los pequeños propietarios, las asociaciones del sector así como los grandes inversores, pero también por los Gobiernos de algunas Comunidades Autónomas (Galicia, Andalucía, Canarias) especialmente afectadas por el recorte de las ayudas a las energías renovables. Tanto los tribunales ordinarios españoles como el Tribunal Constitucional tienen numerosos pleitos abiertos por esta causa. Asimismo, los grandes inversores han acudido al arbitraje ante el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a la Inversiones (CIADI), una institución del Banco Mundial. Una vez se concrete el nuevo marco retributivo instaurado en 2013, se prevé que las demandas se multipliquen.

Los principales argumentos que sirven de base a dichas demandas giran en torno a la violación de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima e irretroactividad de las leyes. Y ello por cuanto fue el Estado español quien, mediante la aprobación de normas y su publicación en el Boletín Oficial del Estado, garantizó el pago de unas determinadas tarifas y generó así la confianza necesaria en los inversores y operadores del sector fotovoltaico. Y ha sido precisamente este mismo Estado el que ha frustrado esas expectativas.

¿QUO VADIS?

El desarrollo de los últimos años apunta a que el sector fotovoltaico en España no puede confiar de cara al futuro en remunerarse mediante ayudas públicas. En este sentido, debe apostar por potenciarse como tecnología segura, madura y limpia que no utiliza combustibles, para ser capaz de competir en el mercado eléctrico con otro tipo de tecnologías, no solo las renovables, sino también las tradicionales.