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LOS ACTOS DE GOBIERNOS LOCALES Y LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL DEL ESTADO (PARTE V: EL ARTÍCULO 124 DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL: LA GESTIÓN INTENACIONAL DE LAS PROVINCIAS)...

Autor: Dr. Miguel Ángel Díaz, asesor del Senado de la Nación (Argentina)

El debate sobre la gestión internacional de los actores subnacionales se hizo más intenso y complejo a partir de la reforma de la Constitución Nacional en 1994.

“Los sujetos del derecho internacional que pueden celebrar Tratados, estén o no regidos por la Convención de Viena, son los Estados soberanos y no sus Provincias, que son autónomas pero no soberanas”

El artículo 124 establece que: “Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales, en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno Federal o el crédito público de la Nación, con conocimiento del Congreso Nacional...”

A los propósitos de nuestra exposición circunscribiremos las reflexiones a la segunda parte del artículo.

Por principio, los sujetos del derecho internacional que pueden celebrar Tratados, estén o no regidos por la Convención de Viena, son los Estados soberanos y no sus Provincias, que son autónomas pero no soberanas.

Por otra parte, un Tratado es un acto complejo federal, cuyo procedimiento de incorporación es totalmente distinto al previsto para los Convenios del artículo 124:

- El Poder Ejecutivo Nacional concluye y firma Tratados (art. 99, inc. 11, CN)
- El Congreso los aprueba o desecha mediante leyes federales (art. 75, inc. 22, CN
- El PEN ratifica los Tratados aprobados por Ley emitiendo un acto federal de autoridad
nacional.

De ello concluimos que los “convenios” a los que alude el art. 124 CN no son “tratados internacionales” por no estar regidos por el Derecho Internacional Público.

En consonancia con este razonamiento, cabe destacar que los constituyentes han preferido utilizar la denominación “Convenios” que podrán suscribir las provincias con Estados extranjeros, en lugar de utilizar el término “Tratado”.

La posibilidad para las provincias de celebrar “convenios internacionales”, está sujeta a ciertas limitaciones establecidas en el mismo texto normativo en análisis:

1) que no sean incompatibles con la política exterior de la Nación,
2) que no afecten facultades delegadas al Gobierno Federal,
3) que no afecten el crédito público de la Nación, y
4) que se celebren con conocimiento del Congreso Nacional.

Que no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y que no afecten facultades delegadas al Gobierno Federal:

Argentina es un Estado federal y no una Confederación (donde las relaciones exteriores pueden estar divididas entre diferentes órganos, provinciales o nacionales). En un Estado federal, la política exterior está unificada en el gobierno federal.

La conducción de la política exterior es competencia del Gobierno Federal por delegación en la Constitución Nacional a través de los arts. 27, 75 (incs. 13, 15, 18 y 19), 99 inc. 11, 125 y 126.

Los convenios internacionales a que se refiere el art. 124 son —fundamentalmente— los relativos a préstamos de países extranjeros o de organismos internacionales, para el financiamiento de obras públicas de la provincia, o bien para la transferencia de tecnología de punta, o para la radicación de industrias en el territorio provincial.

En síntesis, se trata de convenios principalmente, de orden económico y social y sobre materias que han sido reservadas al gobierno local excluidas —por ende— de la órbita del gobierno federal, o —al menos— concurrentes con éste, conforme surge del art. 125 in fine de la C.N. (“Las provincias y la ciudad de Buenos Aires pueden … promover el progreso económico, el desarrollo humano, la generación de empleo, la educación, la ciencia, el conocimiento y la cultura”.)

Que no afecten el crédito público de la Nación:

Ello implica no comprometer la responsabilidad de la Nación o el alcance de los compromisos de esa índole que contrajo.

Al decir que las provincias no pueden afectar el crédito público de la Nación, la Constitución ha querido limitar su capacidad de endeudamiento para evitar que las reservas del país, o su crédito, puedan alterarse por los compromisos provinciales.

Por ello resulta pertinente que cualquiera de las partes del tratado solicite una declaración del Poder Ejecutivo Nacional, por vía del Ministerio competente, sobre la no afectación de la política exterior de la Nación ni de su crédito público.

Al respecto cabe mencionar que el artículo 25 de la Ley 25.917 (Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal) establece que “los gobiernos provinciales, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de los Municipios para acceder a operaciones de endeudamiento y otorgar garantías y avales, elevarán los antecedentes y la documentación correspondiente al Ministerio de Economía y Producción, el que efectuará un análisis a fin de autorizar tales operaciones conforme a los principios de la presente ley”.

Que se celebren con conocimiento del Congreso Nacional:

Existen al respecto dos posturas:

a) la doctrina del conocimiento, y
b) la doctrina de la aprobación

Nos inclinamos por la doctrina de la aprobación dado que, en última instancia, es el Estado federal el responsable internacionalmente por eventuales incumplimientos.

¿Y por qué le cabe al Estado nacional la responsabilidad por el incumplimiento de los Convenios internacionales de las Provincias?

Porque la atribución para celebrar tales Convenios no viene dada directamente por el Derecho Internacional Público, sino por la Constitución del Estado, encontrando entonces su capacidad para actuar internacionalmente, en una disposición constitucional y, por ende, de derecho interno.

Y de ello se deriva que las Provincias carecen también de la capacidad de responder internacionalmente, por lo que el único responsable por los actos de sus estados subnacionales o subdivisiones territoriales frente a otro Estado soberano en el plano internacional es el Estado federal.

De hecho a lo largo del tiempo el financiamiento externo de las provincias con organismos de crédito multilaterales (BID<1>-BIRF<2>-BCO. MUNDIAL) presentó dos grandes modalidades:

a) A través del tipo de crédito “indirecto” o también llamado “préstamo con convenio subsidiario”, que representa la mayor porción de los préstamos adjudicados por los Bancos a las provincias. El prestatario en los créditos indirectos es la Nación, quien luego le transfiere los fondos a la provincia con un convenio subsidiario de préstamo.

b) Mediante créditos “directos”, en los cuales la provincia es el prestatario inmediato y discute los contenidos y condiciones con el Banco, pero es el gobierno nacional quien los garantiza. Los créditos directos suponen una mayor participación y “autonomía política” por parte de las provincias que deciden qué financiar; cómo estructurar los programas; y cuánto se va a gastar.

Entre 1991 y 1994, los Bancos otorgaron los primeros préstamos a las provincias bajo la modalidad de convenios subsidiarios de traspaso de fondos con la Nación, en los cuales las provincias tenían un escaso poder de decisión. Los mismos apuntaban al ordenamiento fiscal de las provincias, así como a la descentralización de los sectores de salud y educación.

A partir de 1995, los Bancos empezaron a hacer viables los primeros créditos directos a las provincias e incluyeron como nuevo elemento los programas de inversión.

Pero en la práctica el Estado federal termina siendo el responsable en última instancia, ya sea como garante de los créditos directos o bien como prestatario en los créditos con convenio subsidiario.

James Crawford, relator especial de Naciones Unidas, en su informe a la Asamblea General al referirse al comentario del Art. 4 de su proyecto de artículos, concerniente a la responsabilidad internacional en los casos de las Federaciones (3), exime de responsabilidad internacional al Estado federal sólo cuando se den las siguientes circunstancias:

1) en caso de que una cláusula federal (facultades de gestión externa contenidas en una disposición constitucional del miembro de un Estado Federal), así lo establezca (4); y

2) cuando la contraparte acepta limitar la responsabilidad por incumplimiento solamente al Estado sub-nacional.

A lo que nos permitimos agregar una tercera condición: que los convenios financieros provinciales-internacionales en cuestión no tengan el aval del Estado nacional, es decir que el Estado federal no se haya comprometido como fiador o avalista de la provincia, que sería el único deudor.

 

1. Banco Interamericano de Desarrollo
2. Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
3. Informe Comisión de Derecho Internacional, Anexo a la Resolución Nro. 56/83 de la Asamblea General, Naciones Unidas, proyecto de artículos del relator oficial Sr. James Crawford sobre la responsabilidad de los Estados por hechos internacionalmente ilícitos, p. 75. Se lo puede hallar en Biblioteca Naciones Unidas, Sede Argentina, sita en Junín 1940, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, bajo el N° A/56/10 (01-59916 (S) 251001. 
4. Varias Provincias incluyeron la cláusula federal en sus textos constitucionales, permitiendo al gobierno provincial celebrar este tipo de acuerdos. En el caso de la CABA el artículo 14 de la ley 24.588 sancionada en noviembre de 1995, establece que “la ciudad de Buenos Aires podrá celebrar convenios y contratar créditos internacionales con entidades públicas y privadas, siempre que no sean incompatibles con la política exterior de la nación y no se afecte el crédito público de la misma, con la intervención que corresponda a las autoridades del Gobierno de la Nación”. Además al determinar las atribuciones y facultades del jefe de gobierno, el artículo 104 del Estatuto Organizativo señala que “concluye y firma tratados, convenios y acuerdos internacionales e interjurisdiccionales”.